法规为“器” 守护乡愁——《保山市昌宁田园城市保护条例》实施概述
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2017年10月13日，保山市人民代表大会常务委员会正式公告发布《保山市昌宁田园城市保护条例》(以下简称《条例》)，经保山市第四届人民代表大会常务委员会第三次会议于2017年8月30日通过，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议于2017年9月28日批准，《保山市昌宁田园城市保护条例》自公布之日起施行。
《保山市昌宁田园城市保护条例》公布实施三年来，昌宁县始终坚持按照“环山脉水，田城相拥”的思路，把握统筹城乡发展的关键，正确处理保护与建设的关系，以生态化引领城镇发展，守住田园景，突出茶主题，打好生态牌，做足水文章，着力推进“美丽县城”建设，“环山脉水，田城相拥”的山水田园城市品牌效应不断提升，宜居、宜业、宜商、宜游的环境，正成为昌宁县吸引人流、聚集产业的“关键词”。
传承与创新
乡愁情结有法定格
昌宁县是一个典型的山区农业县，山区面积占县域总面积的97%，县内山高谷深、山多地少，水田更是被昌宁人视为珍宝。也正因为如此，昌宁人一直具有强烈的耕地、水田保护意识，并且一代代坚持着、传承着。
公元1639年8月，明代大旅行家徐霞客游经昌宁县，把当年昌宁城郭田园呼应、人与自然和谐的自然风貌写入游记中，为世人勾勒出了昌宁第一映象：“右甸之城中悬南坡之下，甸中平畴一围，聚落颇盛……四面环山不甚高，甸中自成一洞天……”
清光绪十五年，人们在龙潭河边立石碑，叙述战火及开荒破坏生态和水源给生产生活带来的影响，划定水源保护地，倡导人们保护生态。数百年来，这种尊重自然、爱护自然的理念一直未曾改变。
昌宁县最宝贵的资源是优美的田园风光和良好的生态环境。随着城镇化进程的不断加快，如何有效保护农田成为了昌宁山水田园城市建设的一道考题摆在昌宁人的面前。昌宁县积极探索，以更严的保护制度、更力的保护措施、更大的保护力度，加强田园风光保护。2011年，出台了《昌宁县田园风光保护暂行规定》，编制了《田园风光保护规划》，对田园风光保护区的范围、所涉单位的责任、违反规定的惩处等做了明确规定。同时，调整优化了县城工业布局，发展生物资源加工工业，禁止二类、三类工业进入右甸坝区。2012年开始，连续开展了违法用地治理、违章建筑清理、石灰窑拆除、河西水库径流区采石场整治等田园风光保护专项整治行动，持续提升人居环境。同时，依托农业综合开发项目，对右甸坝区的农田进行全面治理，建成田地平整肥沃、水利设施配套、田间道路畅通、林网建设适宜、科技先进适用、优质高产高效、阡道绿化美化的高标准农田，让农田变成了景观花园。
虽然出台了相关规定和规划，但由于缺乏系统有效的法律法规保护，田园城市保护管理主体及职责不明确，对各类生产、建设、经营活动的约束力不足，各种破坏田园城市景观风貌的行为时有发生，田园城市保护面临的形势日益严峻，社会各界对田园城市立法保护的重要性和必要性认识越来越深刻，人民群众对立法保护昌宁田园城市的呼声也越来越大。
向日葵盛宴
2013年，昌宁县人大通过向市人大常委会申请立法，将昌宁田园城市保护提升到法律的层面，对田园城市的保护范围、对象、措施、机制等作出明文规定，界定有关行为主体的权利义务，规范各类生产、经营、建设行为和活动，有效提高依法保护田园城市的能力和水平，在发展中切实保护好现有的农田、水域、村落、城市、自然山体、森林植被、村庄风貌、历史文化遗迹等风景风貌。申报立法的目标，是要实现“四个有利于”，即：有利于突出昌宁山水田园城市建设的个性和特色，有利于促进昌宁旅游生态化和城镇特色化发展，有利于增强昌宁经济社会发展动力和可持续发展能力，有利于正确处理经济社会发展与田园城市保护之间的关系。
2014年，省人大常委会将《保山市昌宁县田园城市保护条例》列为省人大II档立法计划。新修订的《立法法》赋予设区的市人大常委会部分立法权后，在省市人大常委会和有关部门的关心支持下，通过广泛征求意见，反复修改完善，《条例》于2016年12月26日，通过了市人大常委会的预审。2017年8月30日，市四届人大常委会第三次会议全票通过了《保山市昌宁田园城市保护条例》。同年9月28日，省第十二届人大常委会第三十七次会议对《保山市昌宁田园城市保护条例》进行了合法性审查，并获全票通过，于2017年10月13日起实施。
时至今日，徐霞客笔下的右甸城依然坐落于昌宁右甸坝西侧的缓坡山地，与周边的村落连为一体，“城”依山而建，“民”伴山而居，留出甸中广阔平坦的田畴作为农业的丰收园、城市的景观园。敬畏山水、珍爱田园的理念，因为《条例》更深地融入到了昌宁城市规划建设之中，植根到了每一个昌宁人的心里。
樱花村庄
保护与发展
建设管理有法可依
《保山市昌宁田园城市保护条例》是全国第一部关于田园城市保护方面的立法。《条例》颁布实施，正式开启了昌宁县田园城市保护工作的新篇章。
《条例》共分总则、规划和建设、保护和管理、法律责任、附则五章三十二条。第一章总则，阐述了立法目的和立法依据，规定了田园城市管理适用的范围、田园城市的定义、田园城市保护的理念和原则、保护的范围，以及县、乡两级人民政府和相关部门的职责，明确田园城市保护范围实行三级分区保护;第二章规划和建设，规定了昌宁田园城市规划和建设要遵守的规则、村庄规划建设的重点内容，各级保护区内的可行性、鼓励性和禁止性事项，在约束有关企业、组织和个人行为的同时，更多的也在规范和约束着政府的自身行为;第三章保护和管理，明确了田园城市保护的相关措施;第四章法律责任，按照国家法律法规有规定的依照有关规定、国家法律法规未做规定的结合实际进行设置的原则，规定了违反条例需要承担的法律后果;第五章附则，基于条例执法工作的实际可操作性，规定了昌宁县人民政府可以根据工作需要，依照本条例制定具体实施办法。
翻开《条例》，昌宁田园城市建设和保护的相关事宜历历在目，每一个方面都能找到相关的依据：
《条例》明确了田园城市保护的理念和原则。昌宁田园城市保护理念和原则为：遵循城镇村落一体化、山水田园一幅画的理念，坚持保护优先、严控规划、损害担责、公众参与、社会监督的原则。
《条例》明确了田园城市保护的范围规划。根据《条例》规定，昌宁县城市规划区域范围内，实行分区域保护管理。保护范围按照一、二、三级保护区实行分区保护。一级保护区是展现田园景观的重点区域，反而是郊区，这个区域是衬托田园城市重要景观。二级保护区是一级保护区与城市开发建设区的缓冲地带。三级保护区是城市规划区、建成区及外围城乡接合部村落。
《条例》明确了田园城市的保护和管理机构。条例规定了县镇两级政府及有关部门的职责，昌宁县人民政府及其行政主管部门、保护区内的镇人民政府按照法定职责依法做好田园城市的保护工作。昌宁县综合行政执法部门按照批准的权限开展田园城市保护管理综合行政执法工作。这样的规定，一方面杜绝了因地方性立法导致机构增设、部门臃肿的现象，另一方面也避免了田园城市保护、管理和建设工作主体不明、管理缺位的问题。
《条例》明确了田园城市的规划与建设、保护和管理。条例规定，昌宁县人民政府应当依据昌宁县城市总体规划编制昌宁县田园城市保护专项规划，并突出了在田园城市保护、管理和建设活动中的重点工作，选择了既发展经济又在一定范围内保护环境的方式。
《条例》明确了田园城市保护措施和禁止行为。条例规定了保护区禁止十五类行为：如建设不符合田园城市风貌规划的建筑物、构筑物等，还规定了矿产开采、砖瓦烧制、新建改建、秸秆焚烧、规模养殖、侵占水域、修建墓穴、设置广告、荒芜农田、倾倒垃圾、杂物堆放等禁止行为。
《条例》明确了法律责任的设置。在法律责任的设置中，国家法律法规有规定的依照有关规定，国家法律法规未做规定的结合实际进行设置。为了加大监督检查力度，促进依法行政，条例对履行监督管理职责人员的行为进行了规范，将违反条例规定的行为进行分类，对法律责任逐一进行了设置。
冬日“秋色”荷塘鹭
传统与现代
诗和远方有法护航
2020年1月23日，《云南省人民政府关于命名云南省美丽县城的通知》发布，在获命名的20个县城里，昌宁县位列其中。这是对《条例》实施以来作用发挥的充分肯定。
《条例》实施以来对加强昌宁田园城市保护，规范昌宁田园城市规划、建设和管理发挥了有效作用。昌宁县始终坚持以《条例》为引领，以条例为遵循，山水田园城市规划、建设和管理逐步进入规范化、法制化轨道。在规划方面，将田园城市保护工作纳入了国民经济和社会发展规划，始终坚持“增绿量、建精品、创特色”的原则，搞好规划顶层设计，强化了规划的系统性、科学性和严肃性。
在建设方面，着力建设城市重点工程。按照“抓住重点、突破难点、突出特点、打造亮点”的思路，大力实施“绿化、美化、彩化、香化”为主要内容的“碧水蓝天”工程，全力打造最宜人居山水田园城市，先后获“国家园林县城”“国家卫生县城”“国家生态文明建设示范县”“云南省文明城市”等称号，在“山、水、田、园、城”5大方面取得良好效果，实现了山更绿、水更清、田更美、园更靓、城更宜居的目标。
在功能方面，配套基础设施不断夯实。近年来，县城共建成市政道路19条，绿化景观提升工程大力实施，城市道路绿化普及率有效提高，深入推进“厕所革命”，升级县城电网建设，互联网建设迅速铺开，“光网昌宁”建设成效明显，4G网络实现城区全覆盖，加强大气污染防治和建筑施工扬尘治理，环境空气质量优良率达100%。
在管理方面，综合管理基础不断强化。按照“管理手段法制化、管理机制市场化、管理方式科学化”的思路，用法治思维实行昌宁田园城市治理，城市管理短板不断补齐，管理手段持续创新，管理机制不断完善，管理方式科学有效，城市安全得到高效运行。
在美丽县城建设过程中，昌宁县认真贯彻落实《条例》，遵循生态是标签、底色是绿色的标准，做好田园综合体这篇大文章，通过田园景观化、城市生态化、生态产业化，将美丽县城建设作为重大民生工程不断向纵深推进，走出了一条让“美丽”更实惠、更普惠的路子。在设计理念上坚持水利、水环境和水生态三位一体，同时植入海绵城市和城市生态化的理念，把农田变成城市的空间，真正做到环山脉水、田城相拥。
昌宁县注重将“美丽”的实践成果向民生倾斜，先后投入5000多万元对县城44座公厕、4个农贸市场、44栋老旧小区进行提升改造，让老百姓在“美丽”的蜕变中享受“美丽”带来的实惠。截至目前，共实施项目37个，计划总投资18.38亿元，目前已累计完成投资11.69亿元。
昌宁县还注重突出千年茶乡特色，将茶元素作为山水田园城市建设的主题元素，促进茶文化繁荣、茶产业发展。通过保护资源、控量提质、培育品牌等措施，不断提升茶叶产业质量、产业效益和产业内涵，全县种植茶叶面积达31.33万亩，涉茶种茶人口增至18.3万人。茶叶农业产值达到11.1亿元，工业产值达16.4亿元，茶叶产业真正成为全县脱贫攻坚的支柱产业，让老百姓享受到了生态的红利，真正体现了“绿水青山就是金山银山”。
“昌宁城区和郊区没有太大区别，城内绿树成荫，过一条马路就是田畦流水，说是天然公园也名副其实。”这是一位作家在看到昌宁的田园风光保护后写下的。的确，秀美的田园风光是大自然留给昌宁人民的宝贵财富，也是昌宁的一张重要名片。昌宁县将严格按照《条例》规定，依法保护田园风光，依法开展城市规划建设和管理，让写满乡愁的田园和环山脉水、田城相拥的县城，成为更多人乡愁的皈依。
本报记者 吴再忠 裕民 曼华 宝洁 张爽
责编：蒋建国