科学民主依法立法 助推全市乡村振兴
为保山市乡村清洁提供有力法治保障
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科学民主依法立法 助推全市乡村振兴
为保山市乡村清洁提供有力法治保障
杜晓林
《保山市乡村清洁条例》于2021年10月29日经保山市第四届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过，并于2021年11月24日由云南省第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准，将于2022年1月1日起施行。这是保山市法治建设的又一大事、喜事，对于助推全市乡村振兴、建设美丽干净乡村等具有重要意义。
一、制定《条例》的必要性
保山市有75个乡镇(街道)，其中，乡镇68个，占90.7%;有954个村(社区)，其中，村843个，占88.4%。第七次全国人口普查主要数据公报显示，全市总人口(常住人口)约为243.1万人，居住在乡村的人口约为157.8万人，占总人口的64.9%。改善乡村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关生态文明建设，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐。近年来，全市在乡村清洁方面做了大量工作，取得了一定成效。但总体上来看，乡村清洁卫生管理薄弱、生态环保意识不强、基础设施建设滞后等问题依然突出，污水直排、生活垃圾随意抛撒、农业废弃物肆意弃置等现象已成为破坏生态环境的主要因素。乡村清洁工作具有长期性、艰巨性和复杂性，是一项需要多方面共同努力的系统工程，为打赢蓝天碧水净土保卫战，全面实施乡村振兴战略，进一步加强和规范乡村清洁管理，形成深入持久推进美丽乡村建设的长效机制，制定一部适用于乡村清洁方面的地方性法规，推动解决乡村清洁问题、保护生态环境显得尤为必要。
二、制定《条例》的依据
《条例》制定主要以《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《云南省城市市容和环境卫生管理实施办法》《云南省农村公路条例》等为依据。
三、科学立法，民主立法，依法立法
接到立法任务后，经市人民政府研究，确定市司法局为牵头起草单位，负责《条例》的起草工作。立法工作启动以来，在省、市人大及其常委会的关心指导下，以习近平生态文明思想为指引，坚持科学立法、民主立法、依法立法原则，通过查阅大量相关法律法规，借鉴省内外立法经验，于2021年3月22日形成了《条例(草拟稿)》;3月24日，组织召开修改研讨会，市农业农村局、生态环境局、民政局等相关部门参加会议并提出修改意见;4月22日至30日，会同市人大常委会法工委，深入五县(市、区)开展立法调研，征集修改意见建议;5月6日，在结合征集各级各部门修改意见建议的基础上，形成了《条例(征求意见稿)》;5月10日，通过市人大常委会、市人民政府、市司法局网站和《保山日报》发布《条例(征求意见稿)》，向社会广泛征集意见建议，为期31天;5月25日至28日，会同市人大常委会法工委赴楚雄州、丽江市、大理州考察立法工作经验;6月3日，组织召开《条例(征求意见稿)》专家论证会，会议邀请立法咨询专家、部分乡镇代表、律师和市直相关单位参加;6月5日，根据专家论证会征集到的意见建议，对文稿进行了再次修改，形成了《条例(草案)》。6月18日，经市人民政府77次常务会议研究《条例(草案)(送审稿)》原则通过;6月18日至21日，根据市人民政府77次常务会议提出的修改意见再次进行了修改完善。最终形成今天提交审议的《条例(草案)》。
市人民政府于2020年6月 21 日向市人大常委会送交提请审议《保山市乡村清洁条例(草案)》的议案。根据《中华人民共和国立法法》等法律法规的规定，市人大常委会法制工作委员会受常委会委托，对《保山市乡村清洁条例(草案)》[以下简称《条例(草案)》]进行了专门审议。
法工委认为，促进乡村清洁，改善乡村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐。近年来，我市认真贯彻习近平生态文明思想，落实中央和省委关于生态文明建设重大决策部署和工作要求，践行“绿水青山就是金山银山”理念，积极推动开展清洁水源、清洁田园、清洁家园等乡村清洁活动，深入开展农村人居环境综合整治，取得了显著成效，全市乡村环境卫生状况不断改善，积累了一定的经验。但从总体上看，我市乡村清洁管理缺乏长效机制和有力的制度保障，乡村环境基础设施不足、环境卫生管理薄弱，乡村人居环境状况发展参差不齐，有的乡村垃圾靠风刮，污水靠蒸发，蒸发剩的流入了河道，屋内现代化，屋外脏乱差，乡村环境问题仍然是我市经济社会发展的突出短板，与生态文明建设排头兵要求和人民群众的期盼还有较大差距。
法工委认为，为巩固我市开展乡村清洁活动、农村人居环境综合整治取得的成果，将经验和成果规范化、制度化、法治化，形成持久推进乡村清洁的长效机制，十分有必要结合我市实际制定《条例》，规范乡村环境治理措施，促进乡村清洁管理，加大乡村垃圾、污水治理力度，综合整治乡村突出环境问题;通过立法引领和推动乡村清洁工作全面开展，助推乡村振兴战略在我市深入实施，加快推进美丽宜居乡村建设，不断改善和提升村容村貌和乡村人居环境质量，提升群众文明卫生意识，培养文明健康生活方式，营造文明和谐社会新风尚，促进人与自然和谐共生，实现百姓富、生态美的统一，为建设美丽保山和深入推进全市生态文明建设提供法治保障。
法工委认为，《条例(草案)》在总结我市开展乡村清洁活动、农村人居环境综合整治工作经验和学习借鉴外地立法经验的基础上，立足市情实际，从促进乡村清洁、改善乡村人居环境的实际需要出发，注重与有关上位法相承接，对条例的适用范围、原则、投入机制、各级各相关部门职责要求、乡村清洁管理、清洁责任、清洁设施、保障措施、法律责任等内容进行了明确和规范。《条例(草案)》立法程序合法、立法目的明确、立法依据充分，文本结构规范合理、条理清晰、内容简洁全面，文字表述准确，突出了地方特色，有较强的针对性、实用性，易于操作、有效、便民。同时，把社会主义核心价值观融入了条例立法当中，体现了以人民为中心的发展思想，有利于在促进乡村清洁、改善乡村人居环境的同时，提升乡村综合文明程度，提升我市农业农村发展软实力和农村产业发展竞争力。
为提高《条例(草案)》立法质量，市人大常委会法制工作委员会提前介入，全程参与《条例(草案)》立法活动并做好综合协调，主动引导条例立法的调研、起草、座谈、论证、修改等工作。 向省人大常委会法工委进行请示汇报。在形成《条例(草案)》之前，市人民政府采取发出征求意见稿、召开座谈会、论证会和通过《保山日报》、保山人大、市政府、市司法局网站等多种形式广泛征求市级各部门、人大代表、政协委员、各县市、部分乡镇、村民委员会及基层干部群众、立法专家、市人大常委会基层立法联系点、社会各界、广大公众的意见建议，并逐条认真研究, 反复修改完善，合理采纳了各方面的意见建议。
法工委审议后认为，《条例(草案)》已基本成熟，建议按照本次常委会会议审议提出的意见进行修改，在继续广泛征求各方意见修改完善后，提请2021年10月份召开的常委会会议进行第二次审议。
2021年6月28日召开的市第四届人大常委会第三十五次会议，对《保山市乡村清洁条例(草案)》进行了第一次审议，形成了《保山市乡村清洁条例(草案建议修改稿)》(以下简称草案建议修改稿)。会后，法制委、法工委根据常委会组成人员的修改意见和建议，严格按照法定程序对草案建议修改稿的内容进行调研论证。
坚持科学、公开立法。《保山市乡村清洁条例》制定的难点是调整范围及对象、适用法律法规等问题。针对存在的问题，市人大常委会副主任李永伦带领或安排法制委、法工委的工作人员先后三次到省人大法制委、常委会法工委进行汇报和沟通协商。10月12日，省人大常委会法工委专家莅保专门召开会议对条例进行论证修改。同时，10月10日至15日，法制委、法工委的工作人员深入施甸县、隆阳区兰城街道办事处、昌宁县田园镇部分村(居)民委员会召开座谈会听取修改意见和建议，为条例顺利制定打下了坚实基础。
坚持依法、民主立法。9月26日至10月15日，市人大常委会办公室将草案修改稿书面征求了省人大法制委、常委会法工委，市人大各专委、常委会各委室，市委办、市政府办、市政协办、市委组织部、市纪委市监委、市委宣传部、市委政法委、市中级人民法院、市人民检察院、市发展改革委、市公安局、市司法局、市财政局、市自然资源和规划局、市生态环境局、市住房和城乡建设局、市农业农村局、市水务局、市林业和草原局、市交通运输局、市乡村振兴局，以及县(市、区)党委、人大、政府、政协，5个基层立法联系点等的修改意见。9月30日在《保山人大网》和《保山日报》向社会公告公开征求修改建议意见。同时，还专门征求了市人大常委会组成人员，部分省、市人大代表和政协委员的意见，共征集到修改意见和建议64条。
法制委、法工委根据征求到的意见和建议再次进行了修改，形成了《保山市乡村清洁条例(草案修改稿)》(以下简称草案修改稿)。
10月21日，市人大法制委员会召开第十八次全体会议听取了市人大常委会法工委有关条例的修改情况汇报，通过审议，法制委员会提出了相关修改意见。法制委员会认为，条例草案修改稿框架结构更为合理、法律语言更为规范、文体内容更为精炼，法律责任合法适当，规定职责清楚，实施主体明确，具有较强的针对性和可操作性，条例草案修改稿已基本成熟，建议提交保山市第四届人民代表大会常务委员会第三十七次会议进行第二次审议。2021年10月29日，此次常委会会议表决通过。
10月30日，市人大常委会向省人大常委会呈报了关于报请批准《保山市乡村清洁条例》的报告。
四、多措并举，努力提高立法质量和效率
始终坚持党对立法工作的领导，确保立法工作正确的政治方向。立法具有很强的政治属性，必须毫不动摇地坚持党对立法工作的领导。这是政治原则，也是立法工作的政治规矩。我们自觉地增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,在立法工作中坚决贯彻党的主张，制定什么法规，法规体现什么政策及价值取向，制度如何设定都以习近平法治思想、以党中央的政策主张为遵循、作归依，切实把党的领导贯穿到立法工作的全过程及各方面，确保每一项立法都符合宪法精神、体现党的主张、反映人民意志。认真落实立法工作向党委请示报告制度，凡重大立法事项、立法中的重大问题、重要情况都坚持按规定及时请示报告，确保立法工作正确的政治方向。
坚持以人民为中心的立法理念，不断提高立法的质量和效率。坚持好以人民为中心的立法理念，回应好人民群众的关切和期盼，做到“民之所呼、立法所应”，进一步拓宽民主立法的渠道，重视和发挥好基层立法联系点的作用。立法调研论证过程中广泛听取人民群众的意见建议，使立法更好的汇聚民智、体现民意。正确处理好权利与权力、义务、责任的关系，充分体现权利、机会、规则的公平，让人民群众共享立法带来的制度红利，在法治建设中有更多的获得感。从实际出发，解决突出问题。强化精品意识，区分好轻重缓急，按照“急需先立、成熟优先”的要求，把好法规立项关。在法规的内容、制度设计上，坚持“针对问题立法、立法解决问题”，着力在本地特色上下功夫，在有效管用上做文章，防止“照搬、抄袭”和重复立法。按照上级人大常委会的要求，避免“大而全”“小而全”，提倡“小而精、短而实”。对需要解决的问题较为单一的，要善于采取“小切口”及简易体例结构，需要几条就制定几条，不搞鸿篇巨制，重在能解决实际问题。另外对一些重要条款能具体的就尽量具体，能明确的就尽量明确，少一些原则性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定，不断推进地方立法的精细化和精准化。
始终坚持合宪性合法性原则，切实维护国家的法治统一。自觉地用立法法来规范立法活动。强化权限意识，防止突破地方立法的事权范围出现越权立法，做到不与立法权限相抵触。按照法定程序开展立法，使所制定的法规立之有序，做到不与立法程序相抵触。严守合宪性、合法性底线，对法规内容的规定与国家法律、行政法规保持协调一致、有效衔接，不与上位法的规定相抵触。
责编：刘自明